这些规划，不编不行！ 从《国家发展规划法》论县级以上政府的法定规划职责
“十五五”规划编制工作已全面启动。然而在基层调研中发现，一些地方存在一种令人担忧的倾向：将专项规划编制视为“虚活”“软任务”，有的以财政紧张、人手不足为由，有的以“上一级政府已编规划”“本级总规划中已有体现”为由，没有积极组织开展相关规划编制。
这种认识，在法律面前站不住脚。
2026年3月，我国第一部规划领域的基础性法律——《中华人民共和国国家发展规划法》正式公布施行。加上此前已施行的《环境保护法》《粮食安全保障法》等法律法规，共同宣告：编制相关五年规划，不再是可干可不干的“自选动作”，而是必须完成的“法定动作”；不再是弹性十足的“软任务”，而是刚性约束的“硬指标”。
一、《国家发展规划法》：五年规划纲要不是可选项
《国家发展规划法》第三十六条明确规定：省、自治区、直辖市国民经济和社会发展五年规划纲要草案“应当”报送国家发展规划主管部门衔接；经本级人民代表大会审查批准后，“应当”报送备案。县级以上地方本行政区域内国民经济和社会发展五年规划纲要“应当”与上级规划相衔接。
“应当”二字在法律上等同于“必须”。这意味着：
第一，县级以上政府编制本级五年规划纲要是法定义务，没有“不编”的选项。
第二，规划须经本级人大审查批准，具有法律效力，不是一纸空文。
第三，规划须报送上级备案，接受全过程监督。
该法第四条同时明确了国家规划体系的“四梁八柱”：“以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑”。这是我国规划体系的法律框架，各级政府编制规划必须在这个框架内进行，不能随意缺位。
二、多个领域的专项规划：都是法定义务
需要强调的是，县级以上政府需要编制的法定规划远不止一项。根据现行法律，以下领域的规划编制同样是法定义务：
国土空间领域，《土地管理法》第十五条规定“各级人民政府应当依据……组织编制土地利用总体规划”；《城乡规划法》要求城市、县人民政府组织编制城市总体规划。
环境保护领域，《环境保护法》第十三条规定“县级以上地方人民政府环境保护主管部门会同有关部门，编制本行政区域的环境保护规划”。
卫生健康领域，《基本医疗卫生与健康促进法》第三十七条规定“县级以上人民政府应当制定并落实医疗卫生服务体系规划”。
应急管理领域，《突发事件应对法》第二十九条规定“县级以上人民政府有关部门应当制定突发事件应急体系建设规划”。
粮食安全领域，《粮食安全保障法》第五条规定“县级以上人民政府有关部门应当编制粮食安全保障相关专项规划”。
这些法律条款中的“应当”“必须”具有同等的法律效力。以粮食安全专项规划为例，有的地方以“本级总规划中已有粮食章节”为由不编专项规划，这在法律上站不住脚。总规划是“任务书”，专项规划是“施工图”，二者不可替代。同样的道理，环境保护规划也不能被总规划中“一笔带过”，应急体系建设规划同样需要单列。
换言之，县级以上政府编制上述领域的专项规划，不是“锦上添花”，而是“分内之责”。
三、不编规划的后果：玩忽职守，依法追责
规划“虚置化”绝非小事。法律对此设置了明确的问责条款。
《国家发展规划法》第三十五条规定：“国家工作人员在国家发展规划工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者有其他违法行为的，依法追究责任。”《粮食安全保障法》第九章“法律责任”对未依法履行粮食安全保障职责的行为设置了追责条款。其他相关法律也分别设置了相应的法律责任。
这些法律共同织就了严密的问责法网。未编制法定规划，一旦造成相应后果——比如粮食应急保障不力、耕地“非粮化”失控、环境突发事件应对失效、医疗卫生资源配置混乱等——将构成“玩忽职守”的直接证据。届时，以“财政紧张”“人手不足”“人事调整”为由不积极组织规划编制的作法，在法律面前将不堪一击。
四、规划编制进入法治化新阶段
2026年是“十五五”规划的开局之年，也是《国家发展规划法》施行的元年。法律的颁布实施，标志着我国规划工作全面进入法治化轨道。
这是一个重要的转变。过去，一些地方对规划编制重视不够、投入不足，甚至将其视为“可有可无”的文字工作。现在，法律明确告诉各级政府：编制规划是法定职责，不编就是违法。
还有一个容易被忽视的视角：编制专项规划不仅是义务，也是权利。它是争取和使用相关资金的合法前提。以粮食安全为例，不编制专项规划，向上争取转移支付时拿不出“通行证”，向下安排配套资金时找不到“任务书”。同样的道理，没有法定的环境保护规划，相关治理资金也难以合规落地。法定义务不履行，法定权利也无从谈起。
当前，各级各部门“十五五”规划编制工作正在推进中。从法律实施的角度，可将《国家发展规划法》第三十六条及各领域相关法律的专项规划条款作为检视依据，逐项对照。
对已完成或正在编制的，可对照法律规定进一步查漏补缺；对尚未启动的，需部署推进、明确时限；对以各种理由拖延推诿的，则涉及法定职责履行的问题。
总之，编制法定规划，是县级以上政府的法律义务，不是可有可无的“选择题”。《国家发展规划法》第三十六条、第三十五条，《粮食安全保障法》第五条，《环境保护法》第十三条，《基本医疗卫生与健康促进法》第三十七条……这些条款不是沉睡的文字，而是具有法律约束力的刚性要求。今天对规划编制不重视，明天就可能对具体工作不重视；放纵或者默认一个地方不编制，就可能引发更多地方效仿。
以法治刚性守护规划严肃性，确保“十五五”各项法定规划编制工作不折不扣落实到位——这是法律的要求，也是人民的期盼。
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